최근 부동산 시장의 가장 큰 화두 중 하나인 재건축 초과이익환수제는 2006년 9월 도입됐다. 재건축 착수 시점부터 완료 시점까지 개발이익의 최대 50%를 국가에 재건축 부담금으로 내야 하는 제도다. 재건축 초과이익환수제는 부동산 거래 위축 등을 이유로 2013년부터 5년간 잠시 유예됐다가 올해 1월 다시 부활했다.

2006년은 참여정부의 부동산 시장 과열 억제책이 절정에 이른 시기였다. 재건축 초과이익환수제도 그중 하나였다. 참여정부는 2006년 3월 재건축 개발이익환수 입법시 예상되는 문제점에 대해 대형로펌·법률 전문가 단체 등 6곳의 법률 자문을 구했다. 경향신문은 최근 재건축 초과이익환수제를 두고 위헌 논란까지 불거진 상황에서 국회 국토교통위원회를 통해 당시 ‘재건축 개발이익환수방안 법률 검토 보고서’를 6일 입수했다. 법률 자문에는 대형로펌인 김앤장, 화우, 세종 그리고 한국헌법학회, 신봉기 경북대 법학전문대학원 교수, 김남근 참여연대 변호사가 참여했다.


원본보기서울 서초구 반포 주공 아파트 | 연합뉴스
■김앤장 “원본잠식 가능성 문제되지 않아”

김앤장이 참여정부에 제출한 법률 검토보고서를 보면 큰 틀에서 재건축 부담금이 제도 설계만 세밀하게 되면 위헌 소지는 크지 않다는 입장을 제시했다. 김앤장은 “미실현 이득 과세에 대한 헌법적 쟁점은 입법정책의 재량이고, 헌법상 조세개념에 저촉되지 않는 것으로 헌법적 쟁점은 이미 정리됐다”고 했다. 또 아파트가 아닌 단독주택, 상가와 차별성에 대해서도 “위헌으로 판단될 위험은 크지 않다”고 봤다. “헌재가 정책적인 이유에 의한 경제관련 규제에 대해서는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지만을 심사하는 경향이 있다”는 점을 근거로 들었다.

김앤장은 가장 큰 쟁점 중 하나인 ‘원본잠식 가능성’도 큰 문제가 되지 않는다는 입장을 밝혔다. 김앤장은 “재건축에 대한 규제로서 금전적 부담을 지우는 것인 바, 원칙적으로 원본잠식의 문제는 적용되지 않는다”며 “준공시점과 사업착수시점을 비교하여 개발이익이 발생하는 경우에만 개발부담금이 부과되도록 되어 있으므로, 납부의무자 입장에서 보아 원본이 잠식되는 경우란 발생할 수 없어 보인다”는 의견을 제시했다.

다만 김앤장은 정부에 “기존 개발환수법에 의한 개발부담금제가 줄곧 위헌 시비가 있었고, 헌재가 개발부담금제에 대해 합헌 결정을 내렸다 하더라도 재건축에 의한 개발부담금은 기존 개발환수법상의 개발부담금과는 성격을 다를 수 있는 점을 유의해야 한다”고 조언했다.

법무법인 세종도 재개발 사업에서 개발이익환수제가 시행되고 있고, 재개발 사업과 크게 다르지 않은 재건축사업 개발부담금 징수가 위헌으로 판정될 가능성은 크지 않을 것으로 판단했다. 다만 “미실현 이득에 과세가 가능하다 할지라도 공정한 계측 문제, 납부의무자의 현실 담세력을 고려하는 문제, 지가하락에 대비한 적절한 보충 규정 설정 문제를 선결적으로 해결하지 않으면 위헌으로 변질될 수 있다”고 밝혔다. 위헌 소지가 없도록 세부적 제도 설계가 필요하다는 조언이다.

세종은 재건축 전후 주택 공시가격을 비교해 재건축 부담금을 산정하는 방안이 가장 위헌 소지가 적다는 의견도 제시했다. 세종은 “개발이익을 재건축 전후 주택 공시가격을 비교해 산정하면 재건축에 따른 개발이익이 왜곡될 가능성은 상대적으로 낮아져 가장 합리적인 방안이 될 것”이라며 “착수시점부터 완료시점까지의 정상지가 상승분을 공제해 주는 불이익 장치가 마련돼 있으면 위헌소지도 상당부분 감경될 것으로 보인다”고 밝혔다.


원본보기서울 서초구 반포동 아파트 일대가 안개에 싸인 모습. | 김창길 기자
■“합리적 경제인은 부담금 규모 예측”

법무법인 화우는 “재건축 개발에 따른 개발이익환수는 근본적으로 토지개발에 따른 개발이익환수와 다르지 않다고 생각한다”고 밝혔다. 그러면서 “단순히 실부담주체인 조합원의 현금이 부족하다는 이유만으로 재산권의 본질을 침해해 헌법에 위반된다고는 볼 수 없다”며 “다만 정책적 측면에서 부담금 납부연기와 분납, 물납 등을 허용하는 방안을 충분히 강구해야 할 것”이라고 덧붙였다.

화우는 원본잠식 가능성에 대해선 “(재건축 초과이익환수제) 법 시행일 이후에는 합리적 경제인이라면 부담금의 규모를 미리 예측하여 매매계약을 체결하고, 조합원의 지위를 양수할 것이므로 매입자의 재산권을 침해할 여지는 거의 없다. 따라서 이러한 경우에는 보완규정을 둘 필요는 없다고 사료된다”고 밝혔다. 초과이익환수제 도입과 적용을 이미 알고 재건축 대상 아파트를 구매했다면 법이 별도의 규정으로 보호해줄 필요는 없다는 것이다.

다만 화우는 법 시행일 이전에 거래한 선의의 매입자에 대해선 “재건축 부담금 부과문제를 전혀 고려하지 않은 채 주택을 매입하였을 것인데, 이러한 상황에서 매입한 가격이 하락하거나 변동이 없는 경우에도 부담금을 부과하는 것은 매입자의 재산권을 침해한 것으로 볼 여지가 있어 보완규정이 필요하다”는 의견을 제시했다. 화우는 또 가격하락에 대비한 보충규정은 따로 필요없다는 의견을 밝혔다. 화우는 “양도시점에서 차손발생시 환급규정은 불필요하다고 생각한다. 개발이익은 시가에 따라 발생하는 순수한 양도차익과 구별될 수 있다”며 “이미 미실현 이익으로 포착해 과세한 뒤 납부의무자가 임의로 선택한 양도시점에 양도차손이 발생했다고 해서 이를 환수해주는 것은 정책적으로도 적당하지 않다”고 밝혔다.

김남근 참여연대 변호사는 법률검토 보고서에서 “개발부담금 제도가 그 자체로 위헌 결정이 난 적은 한 번도 없었다”고 지적했다. 공무원들이 각종 토지 불로소득 환수 관련 법을 도입하면서 세율, 부담금 부과 대상, 기준 등을 국회 논의를 거치지 않고 자의적인 시행령, 시행규칙, 행정지침 등으로 정해 이른바 ‘포괄위임금지’에 해당돼 위헌 결정을 받았을 뿐이란 것이다. 김 변호사는 “행정입법 과정에서 관료들은 행정권한을 재량적으로 행사하기 위해 국회 입법과정을 거쳐야 하는 법률에 구체적인 규정을 두기보다 시행령과 행정지침에 자세한 규정을 두는 경향이 있다”며 “과거 토지초과이득세나 택지소유상한법도 과세기준을 시행령에 두려 하다 위헌 결정을 받은 것”이라고 지적했다.


원본보기| 경향신문 자료
■“용적률 증가분은 사업자만의 이익 아냐”

헌법학회는 재건축 초과이익환수제가 “헌법적으로 정당하다”고 판단했다. 헌법학회는 법률검토 보고서에서 “재건축 추진 연수가 선진국에 비해 월등히 적고, 2~3년 사이 주택가격 상승률이 일반 물가상승률의 10배를 넘어서는 현상이 있다”며 “이로 인해 인근 지역은 교통체증, 환경오염, 쾌적한 주거생활 방해 등 다양한 문제를 초래하고 무주택 서민층은 사실상 삶의 터전 내지 주거지역을 이전해야 하는 결과가 초래되고 있다”고 지적했다. 헌법학회는 “이쯤되면 헌법상 경제질서는 기본권 보장의 한계조항과 입법자의 입법형성을 통해 경제현실에 개입해 공익실현과 조화를 위한 간섭을 요청할 수밖에 없게 된다”며 재건축 초과이익환수제 도입은 정당하다고 봤다.

다만 헌법학회는 “재건축 개발부담금은 개발과정에서 발생한 비정상적인 시세차익에 대해 부과된 과세로서 양도시점에서 결과적으로 차손이 발생한 경우에는 환급시킴이 정의원칙에 합당하다”며 “1가구1주택자에 주택 처분을 강요하는 상황이 발생해 재산권 침해와 거주의 자유를 침해할 소지도 있다. 분납을 허용해 납부를 유동적으로 조절하는 것이 타당하다”는 의견을 제시했다.

신봉기 경북대 법학전문대학원 교수는 주택 재건축사업이 공익적 측면이 있기 때문에 개발이익 환수가 가능하다고 봤다. 신 교수는 “주택재건축사업은 공익성이 있는 도정법(도시 및 주거환경 정비법)처럼 조합이 직접 또는 시장·군수와 공동으로 사업을 시행할 수 있다”며 “환수법상 ‘개발이익’ 개념은 ‘기타 사회·경제적 요인’, ‘정상지가상승분’ 등 불확정적 요소를 내포하고 있고 주택재건축사업은 관련 법조문 전반을 보면 공익적 성격의 제도”라는 의견을 밝혔다.

신 교수는 또 재건축 사업의 핵심인 용적률 상승에 대한 의견도 제시했다. 신 교수는 “재건축사업의 용적률 상승을 개발이익으로 볼 수 있고, ‘사업완료 후 상향된 용적률’을 금액으로 환산해 개발부담금을 부과할 수 있다”며 “용적률 증가분은 사업자(조합 포함)만의 이익이 아니다. 헌재도 ‘인구에 비해 국토가 좁은 상황에서 개발부담금 제도의 공익적 가치가 매우 크다’고 밝힌 점에 비춰보더라도 용적률 상승에 따른 개발이익을 사업자만의 이익으로 보아 환수의 대상이 될 수 없다고 판단하는 것은 쉽게 수긍이 어렵다”고 밝혔다.

<김원진 기자 onejin@kyunghyang.com>


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